PPP（政府與社會資本合作）起于2014年，歷經數年高潮，然后重重跌下。誰都沒有想到，PPP的高潮來的如此之快，也沒想到，下跌的也如此之快。

從2014年國家層面開始推動PPP到現在為止，形成了15萬億元的投資規模。其實，在PPP的發展前期，其規模擴展迅速，短期內之內就達到了10萬億元的投資規模。之后從高速發展到規范發展，其發展速度逐漸降了下來。

其降速發展的原因在于近幾年中央嚴控地方政府隱性債務問題，地方政府一些不規范操作中，產生了一些超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題。

其實，對于現在PPP發展面臨最大的問題是其是否與隱性債務相關，其次便是部門協同的問題。也就是在防范隱性債務的同時如何看待PPP，就當前來看，全盤否定PPP不太可能。而是如何與隱性債務劃開界限，并且認為PPP可以以時間換空間，能夠有效緩解或者解決隱性債務的問題，在部門協同方面的問題則是需要各個部門之間對于PPP的認知取得共同的看法。

近期，經濟觀察網記者采訪了多位行業從業者、專家、項目建設者，就當前PPP的的現狀以及未來發展所面臨的問題進行了總結。

1.國家十四五規劃明確要規范有序推進PPP模式，呼聲多年的PPP立法一直未見出臺，是否能加快PPP立法進程，穩定各方PPP實施的信心與期待？

首先，不止是PPP條例，還有財政部制定的物有所值，財承、操作指南等幾個規章制度，在時間到期作廢后，都沒有出臺新的規章制度，現在來看，地方政府在做項目時居然無文可依。

其次，PPP條例以及幾個部門規章應該加速出臺，首先能能夠解決紛爭，對于一些PPP項目實施過程中存在的問題指明方向和道路，避免自說自話，有利于PPP項目的規范實施。其次能夠避免近幾年PPP項目實施過程中出現的問題，在目前PPP發展出現波折的情況下，有利于PPP項目順利推進。

2.我們需要PPP嗎？其存在有必要性嗎？

先看看，我們已經有了什么？一個投資額超過15萬億元的市場；累計開工建設項目4,444個、投資額6.9萬億元，落地項目開工率60.5%；擁有發改、財政兩個示范項目庫；一大批的專家、學者。

當前地方財力緊張，但是地方政府還要促進經濟發展，補足基礎設施短板，在財力緊張的情況下，進行直接投資只會增加地方財政的壓力，而專項債又不能全部覆蓋所需。此時PPP就有其存在的必要性。

3.PPP項目是否算隱性債務？會不會給地方政府增加隱性債務？

隱性債務，這四個字，掐住了PPP發展的關鍵。PPP從高速發展進入低速發展，甚至不少地方進行整頓，都與其涉及隱性債務相關。

甚至不少部委將其認定為高風險業務，比如，3月26日，國資委公眾號國資小新公布了關于印發《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》，嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務，嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務，管住生產經營重大風險點。

2019年的財金10號文也提出規范PPP的發展，存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題。

10號文要求，存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。對于存在上述項情形，已入庫項目應當予以清退，項目形成的財政支出責任，應當認定為地方政府隱性債務，依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。

這是否意味著，在上述情形之外的PPP項目，并不算是隱性債務？

當然，這里還有一個很大的問題是就是PPP只是一個工具，地方政府如何使用在于監管，如何監管，如何正確認知PPP還需要各個部門之間達成共識。

4.加強隱性債務管理對PPP是好是壞？

加強防范隱性債務對PPP有好有壞，就當下來看，現在是PPP發展一個相對很好的時期，對已經落地的項目應該好好追蹤。若是PPP項目爛尾，也沒必要擔心，因為爛尾地方政府沒有財政支出壓力，打破了地方政府剛兌，保底支出的幻覺，逼著PPP走向風險分擔。

當下PPP面臨的另一個問題是所有的工作都在向著項目是否涉及隱性債務進行博弈，忽視了已經落地項目的全生命周期管理。已經落地的PPP項目項目應該加強后期的管理，允許已經落地的PPP項目平穩運行，以便為未來的推動提供寶貴的經驗和數據積累。而且PPP涉及的是公共產品，未來公共服務最大的可能是標準化，有了經驗和數據積累，有利于標準的建立。從前端管理項目入庫轉移到后期項目管理，對已經建成和運行不錯的項目上，總結經驗、尋找規律，找出PPP和隱性債務的區別，特別是其如何幫助地方政府緩解財政支出壓力、提高效率、化解隱性債務。

5.財承問題，各地可支配財力差異巨大，基礎設施和公共服務設施建設需求也有很大差異，當前對各地僅能用10%的財承做PPP項目，限制了部分地區的發展，可否考慮在全省范圍統籌用好10%的財承額度？

10%財承，主要用于財政項目資本金以及可行性缺口補貼等財政支出，按照一般公共預算的10%為上限。

按照財政部PPP中心的數據：全國2,740個有PPP項目入庫的行政區中，2,718個行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值均在10%紅線以下。其中2,067個行政區財承占比低于7%預警線，1,584個行政區低于5%；有22個行政區超10%，這些行政區已停止新項目入庫。

PPP經過7年推進，很多地區已經接近財承10%紅線，如果不松綁，很多地區難以繼續新上項目，但經過多年推進，PPP模式已經形成一系列規范的運作模式，與專項債、EPC+F、EPC+O、投資人+EPC等變種的建設模式相比，無論是項目的規范實施性，還是對政府隱性負債等方面的控制，還是有一定的優勢，因此在防范債務風險的前提下，各地是否可以根據財政支付能力評估，在一定范圍內進行松綁，是PPP項目能否進一步加強推進的主要癥結。

還有，PPP項目大部分為政府該投資或者政府主導的公益項目和具有經濟建設功能的項目，這里若是項目可以自行覆蓋成本，那么用銀行貸款或者專項債都可以。而不能覆蓋成本還是政府應該投資的項目，這樣需要PPP投資，可以取得時間換空間，在有限可用的財政資金多

投資幾個人民需要的項目，還可以降低地方政府的一次性支出壓力。

當前，中國各地可支配財力差異巨大，北上廣深和其他東部地區，東部地區和中部，中部和東北以及西部財力差距非常明顯，而且基礎設施和公共服務設施建設需求也有很大差異，若是，當前對各地僅能用10%的財承做PPP項目，限制了部分地區的發展。

6.PPP項目為什么融資這么難？落地為什么這么慢？

目前管理庫內的項目，入庫幾年一直無法落地，融資難是主要原因之一，從PPP的政策來看，是鼓勵民營資本參與PPP項目，但目前有大量PPP項目因社會資本方是民營資本，導致融資難以落地，因此如何能夠從頂層設計、金融政策導向、項目評估等方面入手解決融資困難的問題，PPP項目難以推進。

各地PPP項目在推進過程中，項目推進的問題就是前期程序漫長，入庫流程長，存在實施機構評審、當地財政評審、省級評審等多環節評審，導致項目推進緩慢，與其他模式相比，時間進度方面不占優，導致很多項目采用特許經營等其他模式實施，因此是否可以進一步簡化項目推進流程，誰評審誰負責，避免目前各流程都在評，但最后確沒有任何一方擔責的窘境。

7.PPP到底能不能和專項債結合？當前部分地方政府專項債券項目，自籌資金壓力巨大，可否探索允許地方政府在充分論證的前提下，將部分投資拆分采用PPP模式實施，避免項目成為“爛尾”？

能不能結合？財政部關于政協十三屆全國委員會第三次會議第3856號（財政金融類287號）提案答復意見的函提出，研究推進PPP與專項債融合，有助于發揮PPP的治理效益優勢和專項債的融資成本優勢，解決PPP“項目等資金”和專項債“資金等項目”的問題，對于提高項目投資運營效率、助力穩投資，具有積極意義。但同時，對于兩者融合可能帶來的風險隱患，也應當給予高度重視。

上述函還提到，本質上PPP與專項債模式“涇渭分明”，可在確保合法合規、做好程序銜接、防控融資風險的基礎上，由地方探索實施。

可以看到的是，財政部并未反對將PPP和專項債結合，但是提到的是合法合規。從回答也可以看出，財政部擔心的是放大項目融資杠桿，加大財政支出壓力和中長期財政風險。

目前有些PPP項目投資大，如高速公路等，當地政府前期籌集項目資本金困難，專項債能否與PPP項目相結合，通過資金結合，發揮更優的效率。財政部的政策和兩辦文件規定專項債資金是可以做項目資本金，只要不超過當年發債總額的25%，但是否可以能做PPP項目的項目資本金，各地政府部門的尺度掌握不一，有些地區規定采用PPP模式實施的項目就不允許申報專項債，但也有部分地區曝出有類似成功案例，因此建議在結合專項債績效考核的大背景下，能夠將結合通道及政策進一步明確。

還有就是PPP和專項債結合，并不是將專項債的資金用于PPP，而是項目的分拆，項目分為AB，專項債+PPP，各自保持其獨立性。分別做PPP和專項債券，且資產嚴格區分開、項目收益區分開（用于償還專項債券的專項收入納入財政專戶管理、納入PPP項目公司使用者付費的由項目公司收?。?，這種情況下是否可以操作？

這種情況下，可以解決一些問題，比如專項債的額度太小，不能全部覆蓋成本的問題，還能減輕地方政府的支出壓力。

其實，沒有完美無缺的政策，要看到政策的時代特點和當前的有效性也就是長處，將其有效的利用起來。

8.PPP項目多為公益性項目，價格機制一定程度上已成為扼住PPP項目發展的重要因素，能否按照社會資本方盈利而不暴利的原則積極而穩妥地推動公用事業和公共服務的價格機制改革，調動社會資本參與積極性，并有效減少政府補貼？

調整價格對于PPP來說，就是從政府補貼向使用者付費方向轉化。不過看到了政策和趨勢性的變化，今年國家發改委出臺了《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》，拉開了推動能源價格、水資源價格和公共服務價格改革的序幕。

但是，公共產品和服務的價格比較敏感，調整價格需要各地拿出實際行動來，不段完善價格調整機制，形成基礎設施和公共服務領域科學的價格制定與調整機制。如此以來，有利于減少政府補貼，讓政府把有限的資金用在刀刃上，更好的為民眾提供公共服務。

對于PPP項目來說，價格調整是否重要，從收入端來說，可以有效的減少財政支出，但是從初心去講，價格上漲也不是很合適，做PPP是希望在原來價格空間內公共服務的有效提高，若是因為做PPP而讓公共服務漲價，那也就沒必要做PPP。

9.有進有出才是一個正常的投資模式，Reits的出現似乎給不少的投資模式帶來了退出的機會，這樣會有利于PPP的市場再次發展嗎？

其實，Reits的出現，非常有利于盤活存量資產，使得社會資本能更快回收資金，把資金用于新的基礎設施建設，有利于促進形成投資良性循環。Reits的不斷發展，為穩定社會資本投資PPP的信心提供了堅實基礎，也為PPP項目的規范推進帶來了更多的資金。                              

 （來源：經濟觀察報）